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常紀文:中國《環境稅法》前瞻

時間: 2015-03-03 11:20

來源:

作者: 常紀文

今年1月1日起開始執行的“史上最嚴”新《環境保護法》,第四章“征收環境保護稅,不再征收排污費”的新規,讓公眾對環境稅改費充滿期待。中國是否應開征環境稅,從2008年政府開始醞釀征收環境稅至今遲遲沒有出臺,環境稅始終是企業和公眾關注的話題,也一直飽受是非與爭議。隨著我國對環保事業越來越重視,環境稅的開征問題再次引起了社會的高度關注。環保部和相關稅收部門也在研制不同的稅收方案,擇機出臺,這說明開征環境稅將成為我國保護環境和資源的有力手段,是改善我國環境治理的必然選擇。

為此,記者專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文教授,聽聽他對環境稅改費以及可能出臺的《環境稅征收使用管理法》(簡稱《環境稅法》)的見解。

常紀文透露,目前國家正在考慮制定《環境稅法》,有關文稿已經形成上報國務院法制辦,但是可能沒有進入今年的立法計劃,能否走到全國人大過會現在還很難下定論。

記者:中國現有的法律,是否有對二氧化碳等排放物收稅的條款?

常紀文:目前我國環境資源稅還沒有對二氧化碳征稅。對二氧化碳征稅有兩種方式,第一種是碳稅,對石油、煤炭等化石燃料,以每噸為單位從源頭征收。第二種是排放的角度征收,二氧化碳的排放量很難計算,一般也是以消耗的石油、煤炭等化石燃料的數量為基礎收取。碳稅一般從源頭批發、銷售環節逐級征收,最后轉移到消費者,目前我國沒有相關規定。我國在煤炭、石油開采環節已經征稅,后續如果再征收排放稅,存在重復征收的嫌疑,如何協調是一個問題。

國際社會征收碳稅的呼聲原本很高,但是目前石油、煤炭市場不景氣、價格低迷,要求征收碳稅的調門有所降低。

記者:稅法征收的對象包括哪些?

常紀文:以上提到的兩種稅是環境稅的第一大類即生態影響類;第二大類是針對污染物如二氧化硫、氮氧化物等的收費,我國目前正在逐步提高污染物排放的收費標準,以扭轉違法成本低、守法成本高的不正?,F象。排污收費應該高于治理成本,目前北京、天津等地已經提高了收費標準,河北等地尚未調整。按照新《環保法》的要求,收取環境稅后就不應再征收排污費。

還有幾類相關的稅種是否征收、如何征收尚有爭議。比如第三大類污染產品稅,使用氟利昂的冰箱、配備有高污染電池的一些產品等,是否應征稅?第四大類服務稅,例如乘飛機出行是否需要交碳稅或者排污費?第五大類資源與生態稅,比如在自然保護區、風景名勝區經營是否應收費?如果提供生態服務是否應收費?第六大類環境投資稅及環境服務稅,在環境貿易、環境服務過程中,比如投資污水處理廠等第三方治理環境污染是否相應減免部分稅費?除此之外,還有涉及到環境貿易和產品的國際貿易稅。

常紀文:最大的爭議是《環境稅法》寬口徑包含所有相關品種的全面征收;還是窄口徑,只覆蓋一部分品種。如果寬口徑征收,開采煤炭、礦石時支付的生態補償費等都要與環境稅相銜接;而不同的征收主體涉及到不同的部門,不同部門如何銜接如何配合,都是很現實的問題。但是如果收窄到一定程度,假如只涉及排污費一個品種,那么新法意義又何在?具體來講,是單獨征收還是組合征收,如何組合;碳稅、二氧化碳排放稅應不應該納入進來。這些都有不小的爭議。

此外,學界也存有不同意見,有些學者認為費改稅沒有必要,實際突破不大,只是改換了名稱。

記者:《環境稅法》的設計原則和目的?

常紀文:三中全會、四中全會、新《環保法》對費改稅已經形成一致意見。環境稅征收頂層設計要遵守引導行為、稅負中性、規范征收、管理和使用的原則。新法將有助于改變征收隨意性。過去征收雖然有標準可依,但是實際征收比較隨意。

稅改費的目的是籌集資金??顚S糜谏鷳B保護和治污、獎勵補助治理污染的企業;通過科學化的手段評估企業行為,引導企業自覺節能減排以及鼓勵科技創新。

同時《環境稅法》也吸收了其他國家征收碳稅等的實際經驗,吸收了如何計算對GDP影響的測算方法、參照了國外不同組合不同情境下的情況。

記者:稅法一旦通過,由哪些部門來進行執法?執法難度在哪?

常紀文:相關部門核定,稅務部門征收。比如污染問題由環保部門核定,礦產由國土部門核定,稅務部門征收。費改稅的一大障礙是環保部門、國土部門是否有執法的積極性。過去很多地方排污費的征收都是協商征收,沒有嚴格按照標準執行:比如原本應征收100萬元,可能會減到50萬元。而如果征收過高,許多企業根本無法承受,因此這種情況在基層廣泛存在?,F在實行費改稅的前提是摸清排放基礎,核查時可能會發現一些地方之前排放數據存在的造假等問題,當地環保部門可能要擔責,因此一些地方不愿意揭丑。

第二大障礙是費改稅后環保部門不能動用這筆錢款,但是卻有很多事業單位需要養活。舉例來說,一個市級環保局公務員編制可能只有十幾個,但是實際隊伍可能有幾十甚至上百人?,F在不少地方環保部門仍然依靠排污費養人,有些事業單位沒有國家撥款也沒有其他收入,費改稅后這一部分人的收入就此泡湯,而地方國土部門也存在類似的問題。

此外,如何處理好中央和地方的關系,如何分配、合理使用征收來的資金也是一大考驗。稅改費也要兼顧不同地區的實際,在征收費率和品種上有所差異,否則在有些經濟基礎差的地區,過高的稅費可能會削弱當地對企業的吸引力。

對此,在新法設計過程中還應測算不同單獨和組合稅費征收對GDP、經濟發展、就業、環境保護的影響。只有弄清不同組合和情景下可能發生的情況,才能有的放矢地征收。環境稅費的征收不應阻礙經濟的發展,而應堅持“稅負中性”的原則,即在總稅負不增加的前提下,起到引導企業節能減排的作用。

他山之石

早在20世紀70年代,一些發達國家就將稅收作為保護環境的一項重要政策措施,將環境稅引入稅收制度??v觀這些國家的環境稅收,都是依據“誰污染,誰付費”的原則設置的,涉及大氣、水資源、生活環境、城市環境等諸多方面。

德國是征收制度較為完善的國家,從1981年起開始征收水污染稅,以廢水的“污染單位”(相當于一個居民一年的污染負荷)為基準,在全國實行統一稅率。開征第一年的稅率為每“污染單位”12馬克,此后不斷提高,并規定進行污水處理設施投資的企業,可予減稅。目前該稅金全部作為地方收入用于改善水質,社會效益十分明顯。

目前,發達國家已經建立了比較完善的有利于經濟與環境相協調的環境稅制,包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個稅種類型,對促進能源資源節約和環境保護發揮了重要作用。國外環境稅制的成功實施表明,我國開征環境稅具有很強的可行性。同時,無論從制度內容還是從征收管理方面,國外環境稅實踐都可以為我國環境稅制度設計和征收管理提供有益的經驗借鑒。

結語:

作為新興工業大國,環境問題和能源問題在我國日漸突出,實行低碳發展,保護生態環境是我國實現可持續發展的重要選擇。環境稅作為治理環境的一劑良藥,有其獨特的適用條件。開征環境稅必須考慮現有的社會環境,以及與相關法律制度和政策措施的協同性,否則,環境稅難言有效。


編輯:成苗苗

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