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常紀文:環境保護如何應對經濟下行

時間: 2015-07-07 09:22

來源:

作者: 常紀文

最近一些省份提出,因為化解產能過剩,治理大氣污染,保護水體環境,大大影響了GDP的增長,有的省份甚至達到1.7%。特別是一些媒體關于山東臨沂市因為關停企業,失業率達到6萬多人以及企業債務達到千億元的報道,將環境保護工作和環境保護部門推到風口浪尖。臨沂市是諸多工業城市的縮影,其他省份也存在類似的情形。此報道已引起中央和有關部門的高度重視。企業少了,就業就少了。就業少了,就會危及社會的穩定。為此,中央責成有關部門認真調研,討論原因和對策。我們認為,對于環境保護與經濟下行的關系,應當基于歷史和發展的觀點,有一個全面、客觀、清醒的認識。

一、最近幾個月,環境保護是環境污染型和資源消耗型經濟下行的原因,但不是唯一的原因

關于臨沂市的經濟下滑失業提升報道,是在環境保護部約談之后,臨沂市關停、取締、整頓一些企業發生的。其他有關省市的經濟下滑消息,也是因為環境保護部門依據《環境保護法》的規定,約談有關人民政府之后發生的。因此,在短時間內,經濟下滑,失業率升高,肯定與環境環境保護部和地方人民政府采取堅決的取締、關閉、整頓措施有關。因此,不容否認,環境保護是最近幾個月經濟下行的原因。準確地說,環境保護是最近幾個月一些地區環境污染型經濟和資源消耗型經濟下降的原因。對產能過剩的污染型企業進行整頓關停不僅不影響全國的GDP,還會促進產能優化,避免劣幣驅除良幣的現象。因此,從全國的發展質量即綠色GDP的大局來看,不僅未降低,相反地,卻有所提高。

但是,環境保護不是此次經濟下行和失業率提高的唯一原因,企業土地成本提升和人口老齡化等導致的勞動力成本等提高也是重要原因。一些人士甚至提出,即使不進行環境保護,高成本和低效益的發展模式也難以保證經濟持續增長。2008年發生的世界經濟危機,總體上看,到現在還沒有結束,而且近期也沒有結束的跡象。其中,2013年以來,世界經濟重新進入本輪經濟危機之中的新一波蕭條期,中國也沒能幸免。此波蕭條期,到現在還沒有結束。德國等發達國家在經濟危機期間,并沒有沉淪,而且加緊進行科技研發,進行工業4.0的革命,目前已取得突破性的進展。2008年以來,我國的中央政府也因勢提出,要化危機為機遇,在經濟危機期間要大力開展產業結構調整,不得發展過剩產能。而相當多的地方黨委和政府,目光短淺,沒有看清形勢,違背從中央的決策和部署,不是通過鼓勵科技革新和發展創新經濟度過難關,而是繼續沿用以前的土地財政、污染財政和資源財政,大拆大建,為環境污染、資源消耗的產業發展大開綠燈,致使環境污染和資源浪費,比以前更加厲害。殊不知,這一行為造成兩個嚴重的后果,一是大幅增加了污染排放的總量,全國性的大氣霧霾現象就此發端;二是使過剩產能和產業結構不合理的現象更加嚴重。這為目前的舉國調整產業結構和保護環境安全,造成了極大的障礙。如果當時這些地方黨委和政府服從中央的決策和部署,就不會有現在的經濟和社會危機。

二、現在的關停整頓是在還歷史環境債,而且還會持續一段時間;若指望以后還債,代價會更加慘重

臨沂現象證明,各地區不能與天斗、與環境斗,不能忽視有限的環境容量毫無限制地追求粗放式經濟總量。一些地區以前享受了粗放式發展帶來的發展成果,沒有做出必要的環境保護投入,即沒有承擔必要的環境代價,現在肯定要付出沉重的事后代價。這是一個慘重的教訓。而且,如果現在不及時采取得力的補救措施,等事情到了更加嚴重的境地,承擔的代價,將比現在要大得多?,F在看來,臨沂等地方因為企業關閉、取締、整頓導致的失業和財政問題,雖然嚴重,但是以此為借口,綁架民意和中央部署,繼續回到以前的發展道路上去,后果將更加嚴重,經濟和社會危機將難以克服?,F在采取堅決的措施調整產業結構,為以后經濟和社會的可持續協調發展,可打下良好的基礎。如果把經濟下行的責任推卸給環境保護部和地方各級人民政府,往小了說,是違背中華民族的整體和長遠利益,為自己的小利益大小算盤;往大了說,是否定中央的生態文明建設路線和改革路線。特別是最近,中央出臺了生態文明體制改革的四個文件,其中包括黨政干部追責的規定。在此時機,一些企業和地方政府發難,如果是基于情緒性宣泄還情有可原,如果是基于其他原因,就得深挖根源。

從歷史的觀點來看,此次經濟下行到什么時候結束,就要看創新經濟時代,即新常態,什么時候全面到來?,F在看來,中國疆域廣袤,區域差異明顯,要想整體進入創新經濟時代,尚需時日。中央政府出臺政策促進大眾創業、萬眾創新,就是為了早日進入工業4.0的創新經濟時代。從環境治理的規律來看,如中國的經濟和社會發展不出現大的波動,在2030年之前,中國的碳排放將達到峰值;2025年之前,中國的人口總量將出現下降,主要污染物的排放總量將越過拐點。也就是說,在未來的十年內,中國將處于還債期,環境保護的形勢仍將嚴峻,工業就業問題和工業財政形勢仍將嚴峻,因此,我們應當有必要的歷史耐心。各地方必須化這一歷史還債期為歷史契機,支持技術創新,加強產業結構調整,否則后患無窮。為此,各地方人民政府要打持久戰的準備。在打持久戰的初期,出現一些關于環境保護與經濟發展關系的輿論反彈,是很正常的。

三、環境保護部門和地方各級人民政府采取措施保護環境安全,是小利益服從大格局的依法履職行為

按照我國憲法和黨的四中全會決定,各級黨委和政府必須依憲執政、依法辦事。史上最嚴的《環境保護法》是依據中華民族的整體和長遠利益修訂的,是基于“五位一體”的建設格局修訂的,各級黨委和政府必須服從大格局,不折不扣地實施。實事求是地說,環境保護部和地方各級人民政府采取嚴格措施,關閉、取締一些環境污染企業,整頓一些環境風險企業,是基于環境保護和生態文明建設的歷史緊迫感,按照《環境保護法》實施的保護區域環境安全的行為,不存在法外施政的情形。如果環境保護部門不約談區域性違法地區,各級地方人民政府不關閉、取締、整頓那些污染嚴重的企業,就是失職。失職就得追責。因此,指責環境保護部和地方各級人民政府,是無道理的。

但是,一些地方政府在運動式環境執法中,也存在一些值得商榷的行為。如不事先通知企業,就隨時拉閘關電、停水,造成窯爐損壞,就是違法行為。2014年修正的《安全生產法》第67條規定:“負有安全生產監督管理職責的部門依照前款規定采取停止供電措施,除有危及生產安全的緊急情形外,應當提前二十四小時通知生產經營單位。生產經營單位依法履行行政決定、采取相應措施消除事故隱患的,負有安全生產監督管理職責的部門應當及時解除前款規定的措施?!睂τ诘胤饺嗣裾倪`法行為,造成企業損失的,應當追責和賠償。根據報道,中玻藍星(臨沂)玻璃有限公司的窯爐里還有兩千多噸玻璃水尚未出貨,但依然被強制關停降溫,光修理窯爐就需要四到五個月,費用接近一個億。對此次損失,執行者應當承擔損失賠償責任。

四、針對違背中央決策和部署的行為,應按照黨的十八大以來的要求進行追責

一些地方目前出現的環境污染嚴重現狀和龐大的低端過剩產業結構,是2008年經濟危機以來,地方黨委和政府沒有聽從中央的決策和部署,擅自擴大已經過剩的產能建設造成的。在一些地方,多達50%的項目屬于違法建設工業項目,至今仍然不具有合法身份。這一違反政策和法律決策的行為,導致今天解決霧霾污染困難、化解過剩產能艱難、影響社會穩定的局面,造成國家和社會的嚴重損失。臨沂現象是一個違反環境保護與經濟發展歷史規律的歷史和發展教訓,是地方黨委和政府不服從中央大格局的決議而縱容區域小利益發展造成的慘重政治教訓。黨的十八大以來,中央提出要建立生態環境損害終身責任追究制度,并為此進行制度構建工作。有關地區的黨委和政府,必須對此輪經濟危機期間的盲目決策付出政治代價,即使一些主要領導干部退休、調離和升遷,也得追責。建議中央按照最近通過的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行) 》,追究十八大以來有關地方黨政領導班子的領導責任。只有這樣,才能震懾一些不顧大局的地方黨政領導班子,為生態文明制度的下一步順利實施打下基礎。

五、針對經濟下行要出臺扶助式的環境保護政策

首先,應當寬立法和因地制宜立法,包括環境標準的制定要結合國情。法律要求和環境標準的規定,在環境守法還不是普遍新常態的情形下,不是越嚴格越好?,F在要做到的是,嚴格執法,回歸到全面、嚴格執行達標排放這一基礎的管制手段上來。只有全面實現達標排放,打下環境法治基礎,才能逐步提升環境標志。

其次,應當理清中央和地方的環境和發展事權關系。按照環境保護法律規定,地方人民政府對環境質量負責,但是地方對本地的經濟和環境保護卻缺乏完全的自主權。因此,中央和地方的事權劃分,在實行環境保護黨政同責和生態環境損害責任終身追究制的基礎上應,按照權責匹配的原則,重新劃分。除了宏觀調控以外,中央要大幅度放權到地方;中央有關部門要加強對全國生態環境質量的監測,加強對地方的環境監察和考核,加強對地方環境保護黨政同責的實施等。

再次,應當原則性與靈活性相結合地實施新的《環境保護法》?!董h境保護法》要嚴格實施,但是也應利用責令企業整改這一法律責任的規定,在自由裁量權的范圍內,由有關部門出臺細則,給企業必要的整改期與升級期,不要盲目地予以取締和關閉。盲目關閉的做法是違背基本國情的。只有對那些整頓和改造無望的,才予以關閉。在升級改造方面,國家和地方各級人民政府要給予資金和技術支持,不要以升級改造是企業的主體義務而袖手旁觀。放任企業倒閉的做法,是不符合服務型政府要求的不負責任行為。

第四,應當改革全國性的總量控制制度,要按照環境質量管理的要求,針對區域、流域與單元實施大氣和水污染物排放的總量控制,是各地最大限度地發揮自己的環境容量資產。要大力支持環境污染第三方治理,發展環境保護產業,通過污水集中處理等污染處理設施的建設,提高設施的納污和處理能力,共享環境治理設備和技術,減少環境治理成本,為企業遵守環境保護法律法規的要求提供不要的條件。

此外,有關部門還應當拿出切實的手段支持企業進行環境保護技術革新和銀行信貸。如環境保護的新技術,目前推廣存在制度障礙,很多新技術因為既有的政策和評審體制,難以被迅速地推廣。因為經濟下行,信貸風險大,大部分銀行不愿意貸款給工業企業特別是中小工業企業,導致企業無錢進行科技創新與升級改造。這些措施,需要引起有關部門重視。

(作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 常紀文)


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